以党的二十大精神为指引推动构建基层社会治理体系的实践与思考

-- 2022-12-26

    基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分和重要基础。当前，我国正面临社会结构深刻变化、利益格局深刻调整的时代背景，基层社会治理任务愈发繁重，加快推进基层社会治理现代化建设势在必行。党的二十大报告从战略和全局高度，对完善社会治理体系作出重大部署，要求健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力，为推进基层社会治理现代化建设提供了根本遵循和行动指南。机构编制部门肩负着巩固党治国理政组织基础的重大政治责任，必须坚持以党的二十大精神为指引，在全面总结基层管理体制改革实践经验的基础上，加强前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进，持续巩固深化改革成效，进一步推动构建更加简约高效的基层治理体系。

    一、基层社会治理面临的突出问题

    随着城市化进程的加快推进，城市经济社会迅猛发展，大城市特别是超大型城市正面临大量外来人口净流入、群众利益诉求复杂多样、风险隐患诱因多变等问题和挑战，基层社会治理难度大、要求高。与此同时，镇街在职能职责、机构设置、管理方式、运行机制、人员队伍、矛盾化解等方面出现了较多的体制性困境和制度性约束，已与新形势新要求不相适应。

    一是职能任务不相符。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出，推动镇街党（工）委把工作重心转移到基层党组织建设上来，转移到做好公共服务、公共管理、公共安全工作上来，转移到为经济社会发展提供良好公共环境上来。但在实际工作中，一些上级职能部门以部门文件形式或与镇街签订责任状等方式，不断给镇街增加职能任务，导致基层承担的工作任务量大面广，远超自身职能范围，转移了镇街抓基层党建、公共服务、公共管理、公共安全的工作重心。

    二是权力责任不对等。长期以来，基层缺乏相应的行政执法权限，只能管理，无权处罚，更无权强制执行，工作没有抓手，导致工作中不同程度存在“看得见的管不着，管得了的看不见”等问题。由于行政权力不完整，行政许可权、行政处罚权、行政强制权等相对缺失，基层在遇到疑难问题时常常陷入“法律手段不好用、行政手段不敢用、经济手段不能用、思想教育手段不管用”的困境。

    三是条块关系不顺畅。现实中，上级职能部门设在街道的机构主要包括司法所、市场监管所、公安派出所、城管执法队等，设在镇的机构还包括规划和自然资源管理所、环保所、交管站等。除城管执法队实行镇街与部门双重管理、以镇街管理为主的管理体制外，其他派驻机构的人财物基本掌握在上级职能部门手中。这种以条为主的管理体制，容易导致多头执法、重复监管等问题。在执行层面，镇街对有关职能部门派驻机构难以协调、指挥，容易出现推诿扯皮现象。

    四是机构设置不合理。随着职能任务的变化，一些镇街机构的设置与工作重心明显不相适应。比如，2020年深化镇街体制改革前，我市镇街机构按照2009年政府机构改革和2011年简政强镇事权改革要求设置，其中，街道设置机构5个，镇设置机构5-10个不等。在基层党建任务不断增加的情况下，镇街党建机构未能及时调整到位。同时，随着“简政放权”的深入推进，许多事权下放由镇街承担，而机构设置并未作相应调整。这些问题导致镇街不同程度出现党建引领不足、机构忙闲不均、治理手段不够、服务水平不高等情况，影响了工作的高效开展。

    五是支撑保障不充分。镇街编制紧缺问题虽然得到一定缓解，但在当前严控编制总量的背景下，“人少事多”矛盾仍然存在。为了维持工作的正常开展，镇街大量使用临聘人员，但临聘人员的待遇普遍偏低，难以留住优秀高素质人才，导致人员队伍极不稳定，常常遇到“任务派遣难”“工作落实难”等问题。与此同时，基层财政保运转、保民生、促发展等刚性支出压力居高不下，收支矛盾日益凸显。

    二、广州市推动基层社会治理体系建设的实践探索

    习近平总书记指出，党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。近年来，党中央、国务院先后出台《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，对构建简约高效基层治理体系提出明确部署要求。2020年以来，广州市按照党中央、国务院决策部署和省委工作要求，持续改革和完善基层管理体制，不断适应镇街工作特点及便民服务需要，在构建简约高效基层治理体系方面开展了有益探索。

    一是突出强化党对基层治理的全面领导。着眼增强基层党组织的领导核心作用，明确镇街党（工）委统一领导本级政权机关、群团组织和其他各类组织，以及社区党组织，统筹使用各类资源。镇街纪（工）委在党（工）委和上级纪委双重领导下开展工作。健全完善镇街党（工）委统筹协调机制，镇街建立综合治理委员会、公共服务委员会、综合行政执法委员会等统一指挥协调的工作平台。镇街同步建立健全涉及多部门协同解决的综合性事项的考核督办机制。积极加强对派驻机构的属地管理，区级职能部门派驻在镇街的机构原则上实行属地管理，与镇街本级有关机构整合设置。继续实行派驻体制的机构，全部纳入镇街工作平台，由镇街行使指挥、调度、日常管理权，派驻机构的人员请休假、工作考核和负责人任免要征求所在镇街党（工）委意见。通过改革，从制度上充分发挥了党的领导这个最大的体制优势，有效提升了基层党组织对基层治理的引领作用。

    二是深入推进放权赋能为基层增效。经济社会管理权限不足、有责无权、权责不一致是基层反映强烈的问题。广州市坚持立破并举，进一步明晰基层事权边界，力求权责相宜。改革中，除专业性和技术性较强、镇街无法承接，或工作量较小、由区级集中行使成本更低的权限外，按照实际需要、宜放则放的原则，将区级行政许可、行政处罚、行政强制、公共服务等经济社会管理权限充分下放镇街。对镇重点下放自然资源和规划建设、生态保护、卫生健康、镇区和乡村治理等方面的区级经济社会管理权限。赋予街道加强党的建设、统筹社区发展、实施公共管理、组织公共服务、维护公共安全等方面职能。非中心城区街道参照镇赋予有关领域的区级经济社会管理权限。全面厘清上级职能部门与镇街的权责边界，制定完善镇街权责清单。细化、明确镇街党政机构工作职责，制定各个岗位的职责说明书，推动岗位标准化建设。通过依法合理下放管理职权，把直接面向基层、量大面广、基层迫切需要、含金量高的行政许可、行政处罚、行政强制、公共服务等经济社会管理权限充分下放镇街，实现“基层权力给基层”，切实为基层赋能增效。

    三是着力构建精干高效的机构职能体系。坚持优化协同高效原则，牢牢把握服务改革发展要求，注重加强对镇街机构设置的指导规范，从严从紧综合设置党政机构，确保做到既实行限额管理、强化综合设置，又体现因地制宜、兼顾本地特色。改革后，全市各镇设置机构7-12个，街道设置机构6-9个，机构设置精干、高效。镇街统一设置党政综合办公室、人大（工委）办公室、党建工作办公室（组织人事办公室）、纪检监察办公室、公共服务办公室（党群服务中心）、综合治理办公室等综合性办事机构。各区结合实际，因地制宜设置符合本地需要的机构。如越秀、天河等六区的镇街设置应急管理办公室，突出强化应急管理能力建设；海珠、白云等七区的街道设置城市管理办公室，注重提升城市管理精细化水平；白云、南沙及增城部分环保任务较重的镇，设置生态环境保护办公室。通过优化基层机构职能配置，建立起上下贯通、运行顺畅的机构职能体系，有效整合了基层工作力量，提升了基层行政运行和服务效率。

    四是积极推动资源力量向基层倾斜。整合基层执法队伍、执法职责、执法资源，探索实行跨领域跨部门综合执法。镇街统一设置综合行政执法办公室（综合行政执法队），区城市管理和综合执法部门派驻镇街机构与镇街综合行政执法办公室（综合行政执法队）整合设置，不再保留区城市管理和综合执法部门派驻镇街的机构，经过法定程序后由镇街行使城市管理等有关领域的行政执法权。大力推动编制资源下沉。将省、市下达的有关编制和区改革调整出来的编制下放镇街，重点用于充实镇街行政执法力量。按照行政区域面积、常住人口数量、一般公共预算、地区生产总值、行政执法编制空编情况等指标，合理测算下达各镇街的行政执法专项编制数，下达各区行政执法专项编制2148名，全部用于组建镇街综合行政执法队。市级统筹下达各区事业编制中，调配437名专门用于充实镇街力量。按照“编随事转”原则，将区城市管理和综合执法局派驻镇街执法队2350名行政执法专项编制下放镇街，全面加强镇街行政执法队伍建设。改革后，全市各镇街平均增加编制约32名，增加率达到47.9%。通过组建统一的综合行政执法机构，大力推动编制资源下沉，积极整合基层执法力量，进一步加强了基层执法工作的支撑和保障，优化基层执法资源配置，提升了基层执法效能。

    三、健全和完善基层社会治理体系的思考

    郡县治，天下安。习近平总书记强调，基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。加强和创新基层治理，提升基层治理体系和治理能力现代化水平，是新时代赋予机构编制部门的重要职责和使命，必须在实践中持续巩固深化。

   一要坚持和加强党的全面领导，进一步健全基层治理组织体系。坚持以党建为引领，推动建立健全共建共治共享的社会治理格局，持续完善镇街党（工）委对重点领域、重大工作领导的体制机制，把党的领导落实到基层治理各个领域、各个方面、各个环节。着眼提升基层党组织的组织力，加强和完善对基层政权机关的领导，支持和保障基层政权机关充分行使职权，保证党的路线方针政策在基层得到坚决贯彻落实。建立健全涉及多部门协同解决的综合性事项的考核督办机制。推进落实镇街对派驻机构的指挥、调度、日常管理权。

    二要持续推动管理职权下放，进一步夯实基层治理基础。上级政府及其职能部门要及时研究制定赋权事项的具体操作细则和要求，适时组织开展业务培训，确保权力“放得下、接得住、用得好”。建立健全权责清单制度，按照镇街的职能定位，梳理形成镇街权责清单，作为镇街行使职责的依据。清单之外的事项，上级职能部门不得随意下放或转嫁镇街承担，确需镇街协助办理的临时性工作任务，要按照“权随事走、费随事走”原则，给予镇街人员、经费等相关保障。

    三要创新选人用人制度，进一步激发基层治理活力。全面摸清镇街的干部队伍现状和急需紧缺岗位需求，科学规划公务员招录、选调生、集中选调公务员等各种进人方式的规模和比例，注重从本地成长的熟悉情况的村（社区）党组织书记中选拔任用镇街领导干部，不断优化基层公务员队伍结构。探索社区党组织书记使用事业编制。严格控制上级政府及其职能部门从镇街借调工作人员。加大干部培训力度，将镇街干部教育培训工作纳入市、区干部教育培训总体规划，建立健全干部轮训、交流学习制度，不断提升基层干部的履职能力和服务水平。

    四要强化配套支撑保障，进一步凝聚基层治理合力。加大编制资源下沉力度，充实镇街人员力量，确保基层有人干事。按照事权和支出责任相匹配原则，加大对镇街的财力倾斜力度和经费保障水平，确保基层有钱办事。建立健全财政激励机制，充分调动镇街经济社会管理的积极性、主动性。加大对镇街财政支出的过程管控，提高财政支出效率。推进政府购买服务，凡是适宜通过购买服务提供的公共服务和事务性、辅助性工作，都应引入竞争机制，通过合同、委托等方式统一购买，切实解决基层人员力量不足问题。积极深化镇街事业单位改革，不断强化事业单位公益属性。加强编外人员集中统一管理，从严规范适用岗位、职责权限和各项管理制度。（体改处 邓家钱）

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