中共广州市委办公厅 广州市人民政府办公厅关于印发《广州市事业单位分类改革实施意见》的通知

穗办〔2011〕18号

-- 来源：广州市编办2015-02-15

各区、县级市人民政府，市直局以上单位：

《广州市事业单位分类改革实施意见》已经市委、市政府同意，现予印发，请结合实际认真贯彻落实。
                                                                                              2011年9月20日

 

 

 

广州市事业单位分类改革实施意见

 

根据《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）、《中共广东省委 广东省人民政府关于印发〈广东省事业单位分类改革的意见〉的通知》（粤发〔2010〕6号）精神，为做好我市事业单位分类改革的组织实施工作，结合实际，提出如下意见。

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想。

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照中央、省的改革要求，以社会功能为依据，对事业单位进行分类改革，加强政府对社会参与公益事业的引导，强化政府对事业单位的监督管理。通过改革，逐步建立公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的现代事业单位管理体制和运行机制，促进我市经济社会和公益事业更好更快发展。

（二）基本原则。

1．坚持以促进公益事业发展为目的。加强政府举办公益事业的主导地位和责任，加大公共财政投入，改进投入机制，合理调整事业单位布局结构，优化资源配置，提高事业单位整体素质、服务水平和社会效益，促进基本公共服务均等化。

2．坚持以科学分类为基础。按照政事分开、事企分开、管办分离的要求，对现有事业单位进行清理规范，明确其主要任务和公益目标。根据事业单位承担的职责和任务，合理划分其类别，区分不同类别，实施分类改革。

3．坚持以深化体制机制改革为核心。在科学分类的基础上，积极推进养老保险制度、人事制度、收入分配制度改革以及财政投入体制、管理体制、法人治理结构等体制机制改革，创新事业单位管理体制和运行机制，增强事业单位的生机与活力，完善监督管理。

4．坚持以统筹协调推进为方针。事业单位分类改革要与政府机构改革、行业体制改革相衔接，统筹考虑，协调推进。要坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施。改革要因地制宜，先易后难，条件成熟的抓紧推进。具体改革措施也要根据实际情况，允许过渡，逐步实施。

二、主要内容

（一）合理划分类别，实施分类改革。

根据事业单位的社会功能，将其划分为行政类、公益类和经营服务类三个类别。其中，公益类事业单位又具体划分为公益一类、公益二类、公益三类。根据不同类别的特点，实施不同的改革方式和措施。

1．行政类事业单位。指依据法律法规和中央有关政策规定，按规定程序批准设立，行使行政管理职能的事业单位。改革方向是职能归位、调整机构。要从严认定承担行政职能的事业单位。

对依据有关规定受委托承担了行政职能的事业单位，作为行政机关行使职能的支持保障单位，不列入行政类事业单位。

对依据法律法规和中央有关政策规定，完全承担行政管理职能的事业单位，要结合深化行政管理体制改革和大部门体制改革的有关精神，在精简效能的基础上与现有行政机构进行整合，或逐步转为行政机构。

对主要承担行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等具体行政职权的事业单位，精简调整为行政机关的内设机构，或者将行政职能剥离并划入行政机关，重新明确职责、划分类别。这类机构承担的少量公益服务职能原则上交由其他公益类事业单位承担，暂时移交不了的，可继续开展有关的公益服务，但不得收取服务费用，不得从事经营活动。

对部分承担行政职能的事业单位，按照其主要职能划分类别，其承担的行政职能原则上予以收回并划入行政机构。或者将行政职能和公益服务职能与有关单位进行职能整合或机构整合。今后，除法律法规授权外，不再批准设立承担行政职能的事业单位，不得把行政机关的行政职能赋予事业单位。

上述机构在整合、职能调整过程中，涉及增加行政编制的，要严格控制，所需行政编制主要通过调剂解决，不得突破现有行政编制总额；转为行政机构的，不得突破各级政府的机构限额。已经认定为行政类事业单位，但尚不具备条件进行整合或调整的，可设立一定的过渡期，在过渡期内，其事业编制原则上只减不增。

2．公益类事业单位。指为社会提供公益服务或者为机关行使职能提供支持保障的事业单位。改革方向是强化公益属性、整合资源、完善法人治理结构、加强政府监管。事业单位分类改革后，原则上只有这类单位继续保留在事业单位序列。公益类事业单位，根据其职责任务、服务对象和资源配置等方面的不同情况，具体划分为三个类别：

公益一类事业单位。指从事关系国家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共卫生、经济社会秩序和公民基本权利的公益服务,不能或不宜由市场配置资源的事业单位，以及只为机关履行职能提供支持保障的事业单位。这类单位所需经费由财政予以保证，严格执行国家确定的宗旨和业务范围，不开展经营活动，不收取服务费用；履行职责依法取得的行政事业性收费或基金，实行“收支两条线”管理，收入上缴国库或财政专户，不能自主支配。

公益二类事业单位。指面向全社会提供涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要的公益服务，可部分实现由市场配置资源的事业单位，以及主要为机关履行职能提供支持保障的事业单位。这类单位按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动，所需经费由财政给以不同程度投入；提供公益服务取得的服务性收入，实行“收支两条线”管理；在确保实现公益目标的前提下可依法开展相关的经营活动，依法取得的经营性收入，纳入单位预算管理，主要用于公益事业发展，并依法纳税。

公益三类事业单位。指从事的业务活动具有一定公益属性，但社会化程度较高，与市场接轨能力较强，可基本实现由市场配置资源的事业单位。这类单位实行经费自理，自主开展公益服务和相关经营活动，依法取得的经营收入可自主支配并依法纳税。受政府委托承担有关公益任务的，政府采取购买服务的方式予以相应支持。具备转企条件的，逐步转为企业。

3．经营服务类事业单位。指从事生产经营服务活动，已经实现或经过调整后可实现由市场配置资源的事业单位。这类事业单位应当逐步转为企业，并注销事业单位，核销事业编制。对完全从事生产经营活动的，直接转为企业。对既开展经营活动又从事公益服务的事业单位，将其承担的公益性职能剥离整合到其他事业单位，再整体转为企业。对无市场前景、转企成本过高或转企后难以生存的，予以撤销。应转制为企业，但因市场发育尚不成熟，或因法律法规、政策等原因暂不宜推向市场的事业单位可暂时保留，其事业编制冻结，在编人员只出不进，要逐步转变运行机制，条件成熟时再转为企业。今后不再批准设立从事生产经营活动的事业单位。

在划分事业单位类别时，对完全符合类别特征和条件的事业单位，可直接确定其类别；对基本符合类别特征和条件的事业单位，经过相应调整后确定其类别；对兼有两种或两种以上不同类别特征的事业单位，要在职能调整、剥离、整合的基础上，重新明确事业单位的职责、划定类别；对职能混合且不宜进行剥离、调整的，按“就低不就高”的原则确定类别。如既有公益一类职能，又有公益二类职能，且暂时难以剥离的则定为公益二类；对由多个不同类别特征单位组成的事业单位，可以根据实际情况，分别确定各个单位的类别。认定行政类事业单位的依据是有关法律、行政法规、地方性法规授权，以及中央有关政策规定，不以机构名称、实际承担行政职能、人员管理制度等情况作为认定依据。

使用事业编制的社会团体、行业协会、学术联谊、咨询经纪、鉴定评估、公证、认证等机构以及承担非强制性技术检验、检测的事业单位，不进行分类。这类机构要逐步转为民间性社团或社会中介组织，依法独立开展活动，并逐步核销事业编制，已进行事业单位法人登记的要及时注销事业单位法人登记。

（二）创新管理体制和运行机制。

创新管理体制和运行机制是事业单位分类改革的核心，在科学分类的基础上，要重点突出体制机制创新，逐步建立既能充分激发事业单位活力，又能有效约束其行为的新的管理体制和运行机制。

1．转变事业单位管理方式。按照转变政府职能的要求和政事分开的原则，理顺政府与事业单位的关系，创新政府对事业单位的管理方式，落实事业单位在用人、财务、业务运营等方面的自主权，探索现代事业单位运行模式。行政主管部门要下放事业单位具体事务管理权限，对事业单位的管理，主要是制定行为规则、确定绩效目标和服务标准、管理事业单位决策层、监管国有资产和服务质量。事业单位依法自主运作，独立承担民事责任。按照省的统一部署，推进法定机构试点。

2．建立和完善事业单位法人治理结构。在条件具备的公益类事业单位，探索建立理事会、董事会等形式的法人治理结构。除法律法规另有规定外，理事会、董事会作为事业单位的决策机构，由举办者、出资者、管理者、服务对象和有关社会人士等组成，负责本单位业务发展规划、财务预决算方案、重要负责人任免或任免提名等重大事项。事业单位行政负责人及其领导的管理层作为事业单位的执行机构，执行理事会、董事会的决议，向理事会、董事会负责，独立自主开展工作。不宜组建理事会、董事会的公益类事业单位，要探索其他有效的法人治理方式。

3．鼓励社会力量举办公益事业。在坚持公益事业发展由政府主导的原则下，探索公共服务组织的多样化。在供给与生产可以分离的领域积极推行公开招标、委托运营和政府采购等公共服务提供形式，提高公共服务效率和质量。除必须由国家举办的事业单位外，鼓励和引导社会组织或个人直接举办公益类事业，或通过捐助等形式参与公益服务，逐步打破所有制、部门、行业界限，形成社会公益事业举办主体多元化的格局。

（三）规范机构编制管理。

1．规范和控制事业机构编制。重新规范事业单位的机构名称、机构规格、职责任务、机构类别、内设机构、人员编制及人员结构、领导职数和经费形式等，严格控制事业单位机构编制。事业单位分类改革期间，事业机构编制原则上只减不增，确因经济社会和事业发展，需新增机构或编制的，采取机构有撤有设、编制有减有增的办法，实行部门或区域、行业、系统内调剂，动态管理。有明确规定必须增设机构的，严格按“撤一建一、总量控制”的原则办理。除医疗卫生、教育等有机构编制标准的以及提供特殊保障公共服务和中央、省有明确要求的以外，其他原则上不增加编制。确需新增财政补助事业编制的，要根据“整合资源、优化结构”的原则在经费管理类型相同的机构之间内部调剂解决；任务取消、下放和转移的，编制相应核减；已经实施改革的（如转企）科研、文化、水利工程管理等事业单位，不能走“回头路”。

2．优化公共事业资源配置。对现有事业单位进行清理整顿，对工作任务相同、相近或在一个区域内重复设置的，要打破条块、部门界限进行重组；对设置过于零散、规模过小、服务对象单一但仍有社会需求的，要予以合并；对产出效益差的，要予以撤销；对公益服务任务萎缩，工作量严重不饱和或工作任务已完成的，要予以整合或撤销；鼓励和支持事业单位进行资源重组，增强竞争力，提高整体服务效益和服务水平；整合技术设备、技术手段相同或相近的检测、检验机构，以及同在一地、任务不饱满的同类检测、检验机构。根据社会事业发展需要，适时调整事业单位类别及其编制，不断优化公益类事业单位的布局结构。

3．加强事业单位监督管理。探索建立符合不同类型事业单位自身特点的绩效评价制度，结合事业单位法人年检工作，对事业单位的运行情况进行评估，探索运用评估结果调整机构编制，逐步建立事业单位的退出机制。加大政府和社会对事业单位的监督力度，健全事业单位的激励与约束机制，保证公益服务供给的优质高效和公平公正。

三、方法步骤

根据我市实际情况，事业单位分类改革按照清理规范、合理划分类别、分类推进改革的步骤实施。全市事业单位分类改革工作于2011年底前完成。

（一）清理规范。

在科学合理划分事业单位的类别之前，首先要对现有事业单位进行清理规范。

1．有下列情况之一的事业单位应予以撤销：①机构编制部门批准成立一年以上未组建或一年以上不开展工作的事业单位；②原承担的工作职责已消失或履行职责的法定依据已消失的事业单位；③长期无正式在编工作人员，其日常工作由机关工作人员或其他外聘人员承担的事业单位；④没有任务或任务严重不足，长期不出成果，社会效益差的事业单位。⑤未按机构编制管理规定擅自设立的事业单位。

2．有下列情况之一的事业单位应成建制合并，确因工作需要的，也可保留牌子：①部门内部设置零散、规模过小、职责相近、服务对象单一但仍有社会需求，以及不具备法人条件的事业单位；②虽隶属关系不同，但职能相同或相近、职能交叉、设置不合理的事业单位；③因主管部门撤并或职能调整，需相应进行合并调整的事业单位；④技术设备、技术手段相同或相近的检测、检验机构，以及同在一地、任务不饱满的同类检测、检验机构。

3．规范事业单位机构编制。现有事业单位通过清理保留的，要重新规范机构名称、规格、职责任务、内设机构、人员编制及人员结构、经费形式和领导职数等。

事业单位一般称院、校、馆、所、室、台、站、社、中心等，除行政类事业单位外，原则上不再称处、办、局。

新设立的公益三类事业单位不定机构规格，其他事业单位仍维持原有机构规格核定办法。今后要通过创新体制机制，逐步改变事业单位套用行政级别的做法。

严格按照事业单位工作任务的性质和公共支出范围界定经费形式。行政类事业单位，经费形式比照行政机关有关标准拨付；公益一类事业单位，经费按财政补助一类拨付；公益二类事业单位，经费按财政补助二类拨付；公益三类和经营服务类事业单位，经费自理。

（二）提出分类方案。

市直各部门和各直属事业单位按照上述事业单位清理规范的要求，研究提出所属事业单位（市直属事业单位含本单位）的清理规范和分类方案。方案的主要内容包括：

1．基本情况：事业单位机构编制现状、存在的主要问题。

2．清理规范情况：清理规范的主要内容及理由，清理规范后事业单位机构编制情况。

3．分类情况：各事业单位的具体类别及分类的主要依据。

（三）审核确定类别。

市直各部门和市直属事业单位研究提出的事业单位清理规范和分类方案报市编委审批。市编办负责对各部门、各直属事业单位报送的方案进行审核，研究提出审核意见报市编委批准后，批复确定各部门和各直属事业单位分类方案。行政类事业单位的认定报省编办备案，待省编办确认后发文。

（四）分类推进改革。

在完成第一阶段清理规范和分类后，市直各部门和各直属事业单位按照市编委批复确定的分类，区分不同类别，依据有关的配套政策，研究制定改革方案。方案内容包括行政类事业单位、公益类事业单位和经营服务类事业单位的具体改革办法，以及优化调整后保留的各个事业单位的机构名称、规格、类别、职责任务、内设机构、人员编制及人员结构、经费形式、领导职数（含中层）等。

各部门和各单位制定的事业单位改革方案，由市编办审核后，报市编委审批，市编委批准后，各部门和各单位组织实施。

事业单位的转企改制和撤销工作，由其主（代）管部门负责组织实施，有关部门予以指导。转为国有企业的，其国有资产纳入国有企业国有资产监管体系进行管理，原则上全部移交市国资委统一监管，干部人事管理和日常经营由市国资委会同原主（代）管部门制定具体办法。鼓励非国有单位、个人参与经营服务类事业单位转企改制。实行转企的单位要按规定注销事业单位，核销事业编制。

跨系统、跨行业事业单位的整合、重组工作，由市编办牵头，会有关主管部门制定具体方案，报市编委批准后，按新的隶属关系由主管部门组织实施。

四、组织领导

事业单位分类改革工作涉及面广、政策性强、社会关注度高，是一项事关改革、发展和稳定大局的系统工程，各级党委、政府和各有关单位必须高度重视，统筹规划，稳步推进，确保改革取得实效。

（一）加强领导，协同配合。

事业单位分类改革工作在市委、市政府的统一领导下，由市编委、市事业单位分类改革工作领导小组领导和组织实施，市编办承担具体工作，各相关部门按照各自职责协同推进。

市机构编制部门负责审核市属各部门、各单位的分类改革方案；指导区、县级市事业单位分类改革工作，对各区、县级市的分类改革方案进行审核备案；负责改革的组织、指导、协调和督促检查。

市人力资源和社会保障部门负责牵头推进事业单位养老保险制度改革，深化事业单位人事制度改革、收入分配制度改革；会同市委组织部门做好人员分流安置工作。

市财政部门负责牵头研究制定相关财政配套政策，推进财政投入体制改革，加强对事业单位财务和国有资产管理的监督，做好撤并事业单位国有资产清算、移交和债务清理等工作。

市国有资产管理部门负责事业单位转企改制后国有资产的监督管理，防止国有资产流失。

市审计部门负责做好分类改革过程中领导干部经济责任审计和财务收支审计工作。

市档案、保密部门负责做好分类改革过程中档案交接和文件保密的指导监督工作。

市委宣传部门负责做好事业单位分类改革宣传报道的舆论导向工作，确保对改革工作宣传报道的正确导向。

市纪检、监察部门负责做好分类改革过程中的纪律检查和行政监察工作，加强对改革工作的监督。

（二）深入宣传，保持稳定。

各部门要充分认识事业单位分类改革工作的重要性、复杂性和艰巨性，注意处理好分类改革与事业发展、队伍稳定的关系，做好广大干部群众的思想政治工作，积极宣传改革的重大意义，充分调动职工群众参与改革的积极性、主动性和创造性。同时，要妥善安置撤销、合并、转制事业单位人员，维护群众的正当合法权益，及时发现和处理改革中出现的矛盾和问题，确保改革期间思想不乱、队伍不散、工作不间断。

（三）严肃纪律，强化监督。

分类改革实施过程中，要严肃各项纪律，不得利用分类改革之机突击提职、调动和评聘职称；不得突击分钱分物，严格执行财经纪律，强化国有资产管理，防止国有资产流失。违反有关规定的，要严肃追究有关领导和人员的责任，确保事业单位分类改革工作任务按期、顺利、圆满完成。

    区（县级市）参照市的做法，组织实施区（县级市）、街（镇）事业单位分类改革工作。各区（县级市）事业单位分类改革的实施方案或工作方案，按程序报区（县级市）党委、政府或编委批准，并向市机构编制部门备案后实施。

上一条：广州市人民政府办公厅关于清理市政府系统议事协调机构的通知