基层政府编外用人的行动逻辑与优化研究—— 一个“二重委托-代理”的分析框架

2020-04-01

（来源：《中共福建省委党校（福建行政学院）学报》 作者：田秀娟）

 

摘要：在我国政府组织体系中，上级政府-基层政府-编外人员之间存在着二重委托-代理关系。在科层制控制日趋强化的背景之下，编外用人是基层政府主动进行组织调试、创造忠实履职条件以维持稳定委托-代理关系的行动选择之一。同时，编外人员管理的“弱约束”和编外人员忠实履职条件的“弱支持”的同存共生，使得基层编外人员“谋利”和“避责”倾向难以得到有效控制，进而对基层政策执行和基层治理带来了一系列问题。因此，文章认为，应通过规范事权下移过程、动态调整基层编制来缓解基层政府中的人-事矛盾和权-责矛盾，采取严格录用、优化薪酬、增强培训和考核等方式规范编外人员管理，进而发挥编外用人对基层政府运行的积极意义。

一、问题的提出

在我国政府组织中，除了正式编制人员以外，编外人员是一个重要群体。政府编外人员的存在由来已久，从新中国成立以后出现的“临时工”到改革开放以后大量涌现的“合同工”，再到《劳动合同法》等法律颁布以后的“劳务派遣工”，他们参与政府日常管理、政府职能履行以及社会秩序维护，已经成为政府组织管理和人力资源管理的重要组成部分。同时，自20世纪90年代机构改革确定“三定”原则以来，我国对政府内部人员实行严格的编制管理，禁止突破编制限额、超编进人。近些年来，政府更是强化机构编制管理和政府规模限制的刚性约束。2013年李克强总理在地方政府职能转变和机构改革电视电话中提出，要确定财政供养人员只减不增。2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中明确指出，强化机构编制管理刚性约束，坚持总量控制。因此，弹性、灵活的编外用工与严格、刚性的编制管理作为一种矛盾状况长期共存于政府组织内部。

政府利用编外用工灵活、弹性等优势来补充政府内部人员力量、缓解组织人-事矛盾、更好履行政府职能的同时，我们仍然应该看到，当前政府在编外用人过程以及编外人员参与政府治理过程中也出现了诸多现实问题，例如，编外人员数量隐形膨胀和扩张，行政执法辅助人员暴力执法、以权谋私，编外人员“坐吃空饷”“混日子”等等。

因此，政府编外用人的行动长期存在并非只缘于编制刚性约束下编外用人本身具有的独特优势，而更多的应该是政府结构、组织制度、管理机制等稳定因素的作用和影响。由此，探寻政府编外用人背后的行动逻辑具有一定的现实意义和价值。基于此，笔者在前期基层调研基础上，以基层政府①为分析对象，重点考察基层政府编外用人的政府行为，并且尝试搭建“二重委托-代理”的分析框架，来探寻基层政府编外用人的行动逻辑以及编外人员对基层治理和政策执行带来的实际影响，进而提出规范政府组织管理和编外人员管理的优化策略。

二、文献回顾

编外人员是“政府中、体制外”灵活可控的公共事务执行者[1]，是政府人事制度中的弹性因素，包括档案内部管理的编外人员和档案外部管理的编外人员[2]。有学者认为政府雇用编外人员行为以市场为表、科层为里，[3]兼具科层制和契约制的特征[4]，但也有学者指出编外人员实际上既没有科层结构自上而下的权力控制，也没有基于契约关系的合同激励与约束。[5]政府之所以聘任编外人员，主要是由于部门职能定位与人员配备错位[6]，即政府职能需求增加、部门工作量增加的情况下，政府人员编制没有很好地与之相匹配；原有人员素质与新的工作内容之间的矛盾[7]，即随着政府工作的专业化、智能化和标准化，一些年龄较大的编内人员难以满足工作的岗位要求；编制规划不科学，政府编制结构性冗余[8]，政府软编制约束[9]；政府自主性扩张[10]；财政支出软约束[11]；政府机构行政调适性[12]；组织的适应性[3]；编外用工自身灵活、低成本的优势等方面。

由于编制的区别，编外人员和编内人员在人员管理、福利待遇、权益保障等方面都存在较大差异。比如，当前我国公安机关警务辅助人员工作风险多元，业务培训匮乏，履职安全和职业保障严重不足。[13]这种差异给编外人员管理、政府管理以及社会治理带来了一些问题。例如，由于特殊的身份地位和相对模糊的权力责任等导致的角色失调问题[14]、正式工和临时工的社会分层以及“集体排他”问题[15]、行政成本的增加和行政效能的下降问题[16]等。因此，亟需规范政府编外用工行为和编外人员管理。可以从编外人员进入、日常管理、薪酬管理、退出机制等方面加强规范管理[17]，也可以从临时工制度和二元劳动力市场方面进行调整[18]。同时也有学者指出，对于这一特定人群进行清理和规范是必要的，但并不是一刀切。[19]

综合来看，学者们的研究问题集中在“政府为什么会聘任编外人员”“政府编外用人存在哪些问题”以及“如何加强和完善编外人员的管理”。对于这些问题的解释也集中在政府职能、政府编制、二元劳动力市场、聘任制度、非正式制度等。但是学者们多将编外人员这一群体作为研究对象，而忽略了对于政府编外用人这一政府行为背后的逻辑分析，本文的重点即在于前人关注较少的政府行为研究。另外，许多学者尽管从不同方面说明了编外人员产生的原因，但是前人侧重于事项罗列，本文则侧重于逻辑阐释，即诸多原因和因素如何互动促成了编外用人的行动。因此，在已有研究基础上，笔者通过建构“二重委托-代理”的分析框架，尝试分析在政府编外用人的过程中，上级政府、基层政府以及编外人员三方主体之间的互动关系，进而深刻剖析基层政府编外用人的行动逻辑，提出优化政府编外用人的相关策略。

三、基层政府编外用人的行动逻辑分析

委托代理理论认为，由于代理人的努力程度具有不可观测性和不可证实性[20]，委托方难以真实把握代理方的努力程度，再加上双方利益的差异，委托人和代理人之间会出现代理问题，因此，企业需要通过契约来监督和激励代理人行为，以减少代理成本。据此，学者们认为信息不对基层政府编外用人的行动逻辑与优化研究称和利益冲突伴随着委托代理关系的形成天然地产生，委托代理关系中的代理人往往倾向于奉行机会主义的策略[21]，采取各种手段主动为自己谋利[22]，于是形成了各种代理问题。然而观察现实不难发现，种种代理问题并没有导致企业中的委托代理关系解体，这其中原因在于代理问题可以通过委托方对代理方的控制得以一定程度的消解。因此，基于机会主义的谋利行为并非是必然的。

理论上，委托代理关系下的代理人存在两种行为选择，一种是谋取私利，另一种是忠实履行代理人职责，其行为选择基于一定前提条件而发生，这一条件就是委托方对代理方的控制程度。当委托方对代理方进行弱控制时，基于理性考虑，代理方倾向于采取机会主义的谋利行为，例如采取选择性执行、象征性执行等各种弱化执行力度的策略；当委托方对代理方进行强控制时，代理方基于机会主义的谋利行为的生存空间被大大压缩，代理方的行事逻辑逐渐转向生存主义，避免被问责、甚至“主动担责”，忠实履行代理人职责。然而，强控制下的“担责”逻辑并不一定能够塑造真正的“忠实代理人”角色，这是因为扮演“忠实的角色”需要一定条件。在忠实履责的条件尚不具备时，代理人往往有心无力，只能“表面顺从，实质偏离”，例如“层层注水”“数据造假”“形式主义”。但该策略常是“权宜之计”，难以维持长期委托代理关系。更可取的方法是创造忠实履责的可行条件，以积极主动的姿态回应委托方的“强控制”。

已有的委托代理理论关注的是市场背景下企业组织中的委托-代理关系和过程。尽管政府科层组织的性质与企业存在明显差异，但是发源于经济学的委托代理理论为我们研究政府行动提供了一种有益的启发和新的视角。我国建构了从中央到地方的五级行政组织体系，就地方政府而言，实质上，处于一种相对“委托-代理”关系之中，即上位委托代理关系中一级政府是代理方，在下位委托代理关系中这级政府就转变为委托方。因此，地方政府的行动并非一种孤立的存在，而是发生于科层结构之中，会受上下级关系等诸多因素的影响，或制约或推动。更进一步，落实到基层政府编外用人这一政府行动过程中，存在着县级政府-乡镇政府-编外人员三方主体和“县级政府-乡镇政府”“乡镇政府-编外人员”的二重委托代理关系。具体阐释如下：

（一）控制强化下基层政府从“谋利”走向“担责”

韦伯的官僚组织是等级化、规则化、非人格化的[23](P248、309)，可以说，照章办事是一种常态，而从现实的官僚组织运行过程来看，官僚制组织并非韦伯的“理想类型的组织结构的形态及其行为模式”[24]。究其原因，官僚自主性以及自由裁量权是关键因素。官僚机构或个人超越其法定的地位和职能，在公共决策过程中发挥主导作用。[25]而这种官僚自主性和自由裁量权在官僚组织委托代理关系中趋向于“谋利”行为选择。因此，官僚组织内部的控制机制[26（]P144-157）就是对官僚自主性和自由裁量的一种规避和对官僚组织“谋利”行为的矫正。

我国政府科层组织同样存在官僚自主性和自由裁量，为了规避政府的“谋利”行为，上级政府一般会通过多途径加强对下级政府的控制。周雪光认为，上级政府拥有政策目标的控制权和对下级政府检查验收的控制权。[27]荣敬本等学者认为压力型体制之下，一级政治组织（县、乡）为了完成上级下达的各项指标，往往会采取数量化的任务分配方式和物质化的评价体系，对上采取“跑步前进”，对下采取“加温加压”。[28](P28)概括来看，为了规避和矫正官僚自主性以及政府“谋利”行为，上级政府会通过多途径加强对下级政府的控制。

通过对基层行政实践的考察，发现近些年来我国上级政府对下级政府的行政控制和官僚控制呈现强化趋势。具体来看，首先，监督检查的频次增加，形式增多，且与考核和问责挂钩。基层政府除了要接受直接上级的各种检查以外还要接待省级政府、市级政府各种部门的“检查团”，并且检查形式除了常规检查以外还包括抽查、督查、核查、明察暗访、交叉互访等新形式。[29]其次，考核指标量化细化，考核次数增加。基层政府由于直接面向民众，工作事项繁杂，面对的考核任务更加繁重。“现在考核内容主要是日常工作、出现的问题还有档案，需要一个月向上汇报一次区域内企业的排污、环保设备购置、秸秆焚烧、养殖治理等情况”②，定期汇报的同时还要制作、填写各种考核的表格，占据了基层政府大量的工作时间。最后，问责严格，高压惩治。在属地管理原则要求之下，上级政府都将“第一责任人”和“直接责任人”的名义压在了乡镇主要领导和主管领导头上，一旦出现任何问题，惩治极其严格。为了落实责任，很多乡镇政府实行了包村制度，“一般人员一人包一村，主要领导一人包一片”③。包村干部全权负责区域内的所有事项，“你负责的地方出了任何问题你都要处理，就是路上出了起车祸，你都要在半个小时以内上报，如果没有上报，就是你抓安全生产工作抓得不到位，要追究你的责任，现在都是实打实、真金白银的问责”③。

可以说，上级政府对基层政府自主性和自由裁量的控制强化，缩小了基层政府自由活动和权力运作的空间，降低了其获取独立利益的可能性，基层政府趋向于忠实履行代理人职责的行动选择。

（二）事权下移的“变异”和编制政策收紧之间的矛盾

近些年来，中央政府将许多事项权力下放或者转移给地方政府，事权下移成为一种趋势。而事权下移的初衷在于，调动基层政府的积极性，突出上级政府的组织协调和监督检查职责，实现政府职能的转变。[30]但在现实的政策执行中，这种“下移”却出现了“变异”情况。主要表现为，一方面，最高地方政府和中层地方政府仅扮演“传声筒”角色，将本应由本级政府承担的职能和任务也下放给下级政府，比如“县直部门把职能推给乡镇，自己不干，只是负责转文”④。另一方面，县政府按照政策要求下放了事项，但只是要求下级政府执行政策，并未尽到指导、协调、监督的职责，比如“县里的农业部门以前还会到村镇来进行具体的农业技术指导，现在啊，根本不下来，就是发个通知就不管了”④。事权下移的“变异”使得基层政府工作人员的工作量和工作责任明显增加，工作压力陡然变大。相对于基层政府固定且较为匮乏的正式编制数量，常常出现基层干部“身兼数职”的现象。在H市C县B乡政府，“一人兼多职是常事儿……做的工作太多太杂”④。同样在T市L县T镇政府，一个劳动事务办公室“上面对应着22个局”，但是只有两个人干活儿，因此“一个人得负责好几片儿，又得做报表，又得搞调查”⑤。并且自2001年编制改革以后，国家逐步加强对正式编制，尤其是对行政编制的数量控制。但是，缩编限编的政策使得基层政府编制内人力资源明显不足，编制政策的收紧趋势和基层政府事责不断增加的现实状况明显不相匹配，从而加剧了基层政府“事多人少“”人手不足”的艰难处境。

（三）基层政府主动创造条件以维持稳定“委托-代理”关系

根据已建构的委托代理理论模型，当代理方“忠实代理人”的角色出现动摇和委托代理关系的稳定平衡被打破的时候，可供代理方选择的策略包括两种：第一种，通过削减实际工作量、维持表面的忠实与顺从来应对新情况，表现为形式主义、阳奉阴违等做法，但由于委托方强控制的诸多举措，结果仍会是委托代理关系的破裂；第二种，在代理方能力允许范围内，主动创造条件、进行组织调试，以完成委托任务，维护稳定的委托代理关系。基于组织理性和委托代理关系存续的前提，第二种策略为最优化的选择。

事权下移的“变异”和编制政策收紧状况的同时存在，造成基层政府“人-事矛盾”突出，这在一定程度上阻碍了基层政府履行政府职能和完成上级政府下派的任务，即“难以忠实履行代理人职责”。在忠实履职条件不具备的情况下，基层政府可以选择“表面顺从、实质背离”，但这一策略只能维持短期的、表面的“忠实代理人角色”，上级政府的强控制终将打破这种表面稳定，基层政府最终将失去代理人角色。因此，主动创造条件、进行组织调试，进而塑造真正的“忠实代理人”角色，回归稳定的委托-代理关系是政府的最优化选择。而在既要完成上级下放事责任务又不能违背编制管理要求的双重压力下，基层政府通过雇用编外人员充实政府内部人员数量，加强政策执行的人力支持，以完成上级政府下派的任务，便是政府主动创造条件、进行组织调试，以回归稳定委托代理关系的理性选择之一。

四、基层政府编外用人过程中的管理困境

基层政府通过雇用编外人员的方式缓解政府内部的人事矛盾，进而维持上级政府和基层政府之间稳定的委托代理关系，这在一定程度上阐明了基层政府编外用人的必要性和合理性。但是，基层政府编外用人作为一个行动过程，除了编外人员的雇用，还包括编外人员进入政府部门以后的管理内容。一般来看，政府通过建立严格的管理制度和管理机制来规制政府工作人员的行为，进行机关人员管理，以达到其忠实履行代理人职责的目的。但是相较于正式公务员的规制和约束，基层政府尚未建立起专门针对编外人员的完善的管理制度和管理机制，并且由此产生了“非正式官僚失控”⑥的问题。

（一）基层政府编外人员管理的“弱约束”

首先，编外人员管理的制度供给明显不足，尚未对编外人员的权责边界进行清晰界定。一方面，编外人员区别于公务员序列，并不适用于管理编内人员的相关法律法规和政策规定。因此，编外人员无法受到体制内的制度保护。另一方面，尽管《劳动法》和《劳动合同法》适用于编外人员，但是受到政府用工双轨制的影响，这些法律法规的实施效果并不理想，并没有达到规制编外人员行为的目的。法律法规和相关政策规定的缺乏使得编外人员权责边界模糊，进而为编外人员失控问题的产生埋下伏笔。其次，缺乏对编外人员的定期考核，没有形成对编外人员的稳定约束。基层政府中有许多编外人员属于劳务派遣人员，他们与劳务派遣机构签订劳动合同，与劳务派遣机构形成劳动关系。并且，这些劳务派遣人员虽然是在政府中工作，但其管理仍归属于劳务派遣机构。而劳务派遣机构主要关乎编外人员合同管理、工资发放、保险缴纳、考勤等，几乎不涉及定期考核的内容。最后，缺乏对编外人员的问责，难以形成编外人员稳定的行为预期。目前，政府尚未建立对编外人员的问责机制，对于编外人员不当行为，政府的处置方式一般是直接辞退，而不是依据具体情形，追究其责任。时常还会出现编外人员充当“替罪羊”的情况。问责机制的缺失一方面使得编外人员降低了对自身行为的约束，增加了其行为失范的风险，另一方面也加剧了劳动力市场的二元分割和政府中编内人员与编外人员的身份差异问题和社会分层问题，进而影响组织的稳定性。

（二）基层政府编外人员忠实履责条件的“弱支持”

首先，基层政府编外人员的薪资福利待遇普遍较低，没有形成对编外人员的职业保障。以T市L县T镇政府为例，该乡镇政府共有9名编外人员，包括7名事业聘用人员、1名人事代理人员和1名劳务派遣人员。据该名劳务派遣人员反映：“我现在每个月只有1650元的死工资，这个工资参照的是L县最低工资标准，没有‘五险一金’，更不存在什么福利津贴了。”⑦其次，基层政府聘任的编外人员多为当地人，掌握一定的地方性知识，极易受到乡村人际关系、情面、面子的影响。在一定程度上增加了编外人员在政策执行中偏离政策目标和初衷的可能性；另外，编外人员没有晋升渠道，缺乏相应的组织激励。在一些基层政府部门中，有些编外人员已经工作了十几年，仍然没有晋升的希望，也没有转为正式公务员的可能。组织激励机制的缺乏，使得编外人员的流动性很大，这在一定程度上对政府管理的稳定性和连续性产生一定的负效应。最后，基层政府编外人员的素质和能力水平参差不齐，增加了“谋利”行为发生的可能性。目前编外人员进入基层政府工作的途径主要包括：乡镇政府直接面向社会招聘编外人员、乡镇政府委托劳务派遣公司开展面向社会的编外劳务派遣岗的招聘工作、县级政府进行的就业安置、县级政府招聘并统一分配。政府编外人员准入通道的复杂和多元使得编外人员的素质、能力呈现出差异化特征。同时由于基层编外人员的工作强度大、薪资待遇低，从事编外工作的人员素质、能力均有待于进一步提高。

（三）基层非正式官僚失控问题

根据已建构的委托代理理论模型，伴随着委托代理关系的发生，代理方的行动策略包括“谋利”行为和忠实履行代理人职责两种，而委托方对代理方的控制强弱决定了代理方的行动策略选择。在基层政府-编外人员委托代理关系中，编外人员的行动选择可以是忠实执行政府决定，也可以是谋取私利，例如，垄断信息、选择性执行、欺上瞒下、执行偏差、阳奉阴违、谋取私利等。而基层政府对编外人员权责设定的模糊以及职业保障的欠缺明显使得编外人员处于一种“弱控制”的状态，由此出现基层编外人员种种“谋利”和“逾矩”行为，给基层政府管理和基层治理带来了诸多问题，即基层“非正式官僚失控”。很明显，非正式官僚失控问题偏离了政府维护公共利益的立足点，偏离了公共服务和政策目标的初衷，并且从实践来看，对基层治理、政策执行甚至基层合法性基础都产生了一定的负面影响。

五、基层政府编外用人的优化策略

综上所述，基层政府编外用人中存在着上级政府、基层政府和编外人员三方主体，“上级政府-基层政府”的第一重委托代理关系和“基层政府-编外人员”的第二重委托代理关系，以及“控制”这一个核心影响因素。基层政府聘用编外人员进行政策执行和基层治理的策略有其内生的必要性和合理性，同时规范编外人员管理也具有强烈的迫切性。

第一，上级政府事权下移过程要充分考虑地方实际。上级政府在事权下放过程中出现了一些“变异”行为，例如县直部门将本级政府应承担的工作任务直接转嫁给乡镇政府，且未尽到履行指导、监督的职责。为了规避这样的问题，省级或者市级政府应对县级政府的权责边界进行明确界定。哪些责任县级政府必须承担、哪些权力县级政府可以下放给乡镇政府、权力下放后县级政府仍必须履行的职责有哪些，诸如此类的问题均应该被明确规定。另外，县级政府在权力下放前，应充分考量乡镇政府的接管能力和实力，评估其是否能够接得住和管得好，还要考虑自身是否给予了乡镇政府履行该项职责所需要的相应人、财、物等资源支持，避免“责放权不放”。

第二，建立政府编制管理动态调整机制。伴随着政府职能转变和政府机构改革，基层政府的部门机构和工作重心也会发生相应变化。为了政策目标的实现和上级任务的顺利完成，基层政府的编制资源亦应做出倾斜和调整。在总量严格控制的前提下，基层政府应该盘活现有编制资源存量。一方面，上级政府可以根据基层政府事务的变换动态调整不同地区和部门机构的编制，建立一定额度的弹性编制，这些弹性编制可以根据基层事务的变化而进行相应的调配。另一方面，严格控制地方政府“长期空编”的行为，尝试建立空编回收统一管理制度、满编动态调整机制。另外，对于确实需要增加编制的地方和部门机构，可以采用调编带人、招考（遴选）等方式，调整人员和编制数量。

第三，基层政府要规范编外人员管理。编外人员管理的规范化势在必行，只有通过规范化的途径才能充分发挥编外人员灵活、弹性等特点的正面效应，抑制其负面效应，进而实现雇用编外人员初衷。基层政府应从制度、入口、出口等方面强化对编外人员的管理。具体来看，首先，完善编外人员管理法制，增加制度供给。国家层面应制定编外人员管理的相关法律法规，政府部门内部应制定关于编外人员岗位职责、权限、程序、问责等方面的细则，搭建起一套编外人员管理的制度体系。其次，强化编外人员教育培训和考核。对于已经进入政府工作的编外人员，应该定期开展针对编外人员的思想政治和专业技能培训，以促进其行政素养的提升和业务能力的改进。对于以劳务派遣方式招录的编外人员，应该将政府考核与派遣公司的考核相衔接；对于以就业安置方式聘任的编外人员，政府应该完善对其考核。最后，健全编外人员保障机制，优化职业发展。依据编外人员履行职责、工作任务量的差异，建立编外人员薪资待遇的动态调整机制，使得编外人员薪资待遇与编内人员适度匹配；拓宽编外人员进入编内系统的多元通道。

本研究的价值主要在于提出了分析基层政府编外用人这一政府行为的“二重委托-代理”分析框架，阐释基层政府为什么雇用编外人员以及编外人员对基层政策执行和基层治理产生的影响。这里的“二重委托-代理”分析框架依托于传统委托代理理论和政府行为过程，笔者认为，该分析框架能够更好分析基层政府编外用人的行为逻辑，进而达到优化政府组织管理和人力资源管理的目标。但是在委托代理分析框架之下，编外人员内部的竞争性利益和行动差异对政府编外用人行动选择和基层治理的具体影响还有待于进一步研究。同时，该分析框架还有待于更加丰富的实证论证。

 

注释：

①在实际的政府过程和学术研究中，对于基层政府的界定是存在差异的。一些学者认为基层政府包括县级政府和乡镇政府，例如周飞舟认为“从概念上讲‘,地方政府’包括省、市、县、乡四级,其中县乡两级是直接与农民发生各种关系的最基层政府”。也有学者认为，基层政府仅指向乡镇政府，例如，朱光磊在《现代政府理论》一书中指出，“基层地方政府即指乡镇政府、城市街道”。在这里，笔者将基层政府界定在乡镇层级政府，上级政府指向县级政府。

②整理自对T市L县T镇环保所所长L的访谈材料。

③整理自对H市C县B乡党政办主任Y的访谈材料。

④整理自对H市C县B乡党委宣传部门负责人W的访谈材料。

⑤整理自对T市L县T镇劳动事务办主任S的访谈材料。

⑥有学者将这种委托-代理关系中，政府难以对非正式官僚进行有效管理和控制的状况称为“非正式官僚失控”。并且笔者认为，非正式官僚是编外人员的另一种称谓。详见：倪星,郑崇明.非正式官僚、不完全行政外包与地方治理的混合模式[J].行政论坛,2017(2).

⑦整理自对T市L县T镇劳动保障事务办编外人员B的访谈材料。

 

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