深圳基层治理体制改革的实践与思考

2020-04-01

（来源：《中国机构改革与管理》，作者：深圳市委编办）

 

深圳市注重全市统筹推进与基层微改革相结合，切实加强基层治理工作。进一步完善基层治理，要转变观念，树立共治、整体、扁平化理念；深化完善“一核多元”党建引领基层治理体系，增强社区自治功能，加快培育各类社会组织；持续优化基层治理职能配置和运行机制。

基层治理是城市治理体系和治理能力现代化的末梢环节和重要基石。近年来，深圳市深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，认真贯彻落实党的十九届三中全会关于构建简约高效的基层管理体制的部署，坚持加强党的全面领导，坚持以人民为中心，注重全市统筹推进与基层微改革相结合，切实加强基层治理各项工作，在体制机制、方式方法等方面积极探索，取得了实效。

一、改革探索

深圳市服务管理人口、市场主体数量庞大，常住人口1300万，实际管理人口2200多万；实有商事主体318万（其中企业186万、个体户132万），总量和密度高，基层治理任务重、难度较大。近年来，面对新形势新挑战，深圳勇于探索、不断创新，成立由市委书记任组长的基层治理领导小组，加强基层治理统筹，推出不少新举措。

（一）以城市基层党建引领基层治理。创新城市基层党建“标准+”，突出党的领导在基层治理中的核心地位和引领作用。一是强化街道党工委统筹协调功能，明确抓党建、抓治理、抓服务主责主业，赋予街道党工委有关干部任免权及对区域内事关群众利益的重大决策和重大项目建议权。统一建设社区党委，赋予人事安排、重要事项决定、领导保障和管理监督四项权力。发挥基层党组织做好群众工作、化解各类矛盾、促进和谐稳定的关键作用。二是在全市组建1050个党群服务中心，形成“1+10+N”的党群服务中心平台，集中提供一站式、综合性、多功能的社区公共服务，确保党员群众在1公里范围内可以找到党组织。三是配足专职党务工作者、党建组织员，街道配备主责抓党建的副书记，统一规范管理社区专职工作人员，建立薪酬管理体系，畅通职业发展通道，夯实基层治理力量。

（二）优化机构设置，明晰权责体系。按照责权一致、方便办事和提高效能的要求，错位配置区、街道、社区职责定位，原则上一类事项主要由一个层级、一个部门承担，避免职能交叉重叠和工作推诿，基本形成了分工合理、权责明确的管理体制。一是按照“大口径”将同类职责归并，综合设置街道机构，大幅精简科室数量。福田区构建“智慧332”模式（3个内设机构、3个下设机构和2个事业单位），罗湖区将街道精简为“5综合部室+2执法队伍+2事业单位”。二是编制区街权责清单，明晰职权家底，划清职责边界。针对社区“兜底”现象，建立社区工作事项准入机制，编制社区工作事项清单，严禁区、街擅自将工作转嫁给社区。三是推进“强区放权”改革。2016年以来分批次下放城市更新、规划国土、水污染治理、交通运输等144项事权至区，下沉2300余名编制充实基层，新一轮机构改革中又下沉460名编制。区级加大编制下沉街道力度，并将优秀年轻干部选派到社区一线。宝安区将全区各级领导、各类整治力量下沉到社区，开展“五员进社区”接待走访群众、企业，将综合巡查、综合整治、安监、治安消防、市场监管等8支队伍全面下沉社区，与社区“搭班干活、捆绑作业”。四是完善基层执法体制机制。不断深化街道综合行政执法，原则上实行一支队伍综合执法，承担市容市貌、环境卫生等15类执法权，并实现了执法内容法定化，全面构建了“权责统一、权威高效”的城管综合执法体制机制。同时，建立跨部门联合执法机制，在区、街道层面成立议事协调机构，推进区直单位、驻区单位及街道协同执法；对责任主体不清且群众反映强烈的难点堵点问题，由相关部门牵头建立联席会议制度，协调职能部门联合开展工作，进一步压实了责任，提升了效能。

（三）全面实行网格化管理。为提升管理精细化程度，大力推行基层治理网格化。一是实现网格全覆盖。根据“属地管理、街巷定界、规模适度、无缝衔接、动态调整”原则，充分结合人、房、地、组织、事件等城市管理服务基本元素，将全市划分为1.8万余个社区基础网格，鼓励各区按照“一对一”或“一对多”的办法设置专业网格，实现基层治理隐患“第一时间发现、第一时间处置、第一时间解决”。实行信息采集准入制度，编制基础网格采集职责清单。二是建立专业采集队伍。按照“一格一员、采办分离、人随事转、一专多能”的原则，配备社区网格员，由网格员负责采集信息并处理适宜第一时间现场处理的事件。将基础网格与专业网格相结合，如宝安区建设了“1+1+6”（即综合巡查、综合整治和6支专业队伍）管理体系。三是实行集中分拨制度。全面推行网格员PDA移动终端信息采集系统，建立区、街信息分拨机制，采集的海量信息通过分拨系统智能转交各专业部门处理。

（四）信息技术与基层治理高度融合。以“互联网+”为抓手，深入推动大数据信息技术与基层治理融合，极大提升基层管理服务效率和群众办事便利程度。一是推行综合便民服务。区级行政服务大厅、街道服务大厅、社区党群服务中心均开设综合窗口，实现服务大厅和综合窗口全覆盖，实现“一网通办”“通办通取”，开拓手机APP、微信公众号、24小时自助服务终端机等渠道，延伸网上办事覆盖范围。通过智慧福田APP，市民和企业可以办理15类592项服务，并已实现98项政务“零跑腿”。宝安区1060项审批服务事项实现100%网上申报、100%网上审批，230项事项实现跨街道通办通取。二是推进智能监管执法。运用信息技术提升执法水平，通过数据自动对比，提高预警、执法效能。宝安区智慧安监系统实行数据动态实时监测；龙岗区使用无人机查处违法建筑，建设智慧查违信息指挥平台。三是探索平台化运行。各区推进城区治理智慧平台，将综合指挥、审批服务、监管执法、分析研判等融为一体，改变政府传统运作模式，进一步提升了基层治理整体化、扁平化、智慧化水平。如福田区推出“一中心五平台百系统”新型智慧城区架构，宝安区推出“智慧宝安”体系。

（五）支持社会力量参与基层治理。充分调动群众和各类社会主体的积极性主动性。一是创新社区自治平台。组建社区居民议事会、开展“民生微实事”，解决群众关切的急事难事；建立职工之家、社区U站等服务载体，开发社区公益服务项目；创新外来人口参与治理途径，吸收非户籍“两委”委员；推广楼栋长制度，壮大由平安志愿者、治安员等组建的群防群治队伍。二是建立购买社会组织服务常态化机制。制定购买事项目录和具备资质社会组织目录；创新资金支持方式，成立社区基金会、社会创新公益基金等。目前全市共有1.3万家社会组织提供公益性、专业性服务，注册志愿者逾150万人。三是发挥企业协同治理作用。出台《关于进一步促进企业社会责任建设的意见》等指导文件，督促企业履行社会责任。充分发挥社区股份合作公司“本土化”的特点和物业服务公司覆盖面广、服务人口多、与辖区居民零距离的优势，联合参与社区治理。

二、当前基层治理存在的主要问题

（一）基层运作不够规范。部分上级部门将本部门应承担的事务和任务落到街道，而未相应调整与之相匹配的管理权限和资源配置，导致街道责大权小，上下之间关系不顺。同时，责任层层下推，社区承担了大量维稳、执法协助、检查评比等管理事务，无法把重心放在提高公共服务水平等主责主业上。

（二）基层治理队伍未形成合力。条块联动不足，区职能部门、市垂管驻街单位和街道在日常监管过程中各自为政、多头管理，难以形成合力。各类基层治理队伍如网格员、协管员、巡查员、安全员等，名目众多，容易造成重复检查和人力资源浪费。

（三）信息化水平有待进一步提升。信息系统建设整体统筹不足、共享程度不高，尚未完全建立起以信息资源共享为核心的协同联动机制。采集的数据进入大数据库后多数沉寂于库中，数据自动清洗比对机制还未完善，向社会和公众开放程度低，未能有效利用。

（四）基层治理社会参与程度不高。社区行政主导力量较强，虽然建立了一定的自治平台，但是居民参与渠道、制度规范不够完善，市民特别是外来人口参与积极性不高。此外，当前自治领域主要集中在社区微小事务，公益服务集中在老年服务、群众文化团队、青少年培训等，群众对于基层治理重大决策问题、重要管理服务等参与程度不够。

三、对进一步完善基层治理体制的思考

加强和完善基层治理，应坚持问题导向、目标导向，进一步转变治理理念，推动治理重心下移、服务管理资源下沉，解决困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负，推动构建体制机制简约、运行管理高效、群众办事便捷的基层治理新格局。

（一）进一步转变基层治理的理念。一是树立共治理念。坚持各类治理主体之间的协同合作，充分调动市场、社会主体在基层治理中的主动性和积极性，促进多元共治。二是树立整体理念。改变任务层层下压状况，加强部门间、层级间整体化运作，通过完善平台运作，推动部门运作从部分走向整体、从分散走向整合，提升政府整体治理、协同治理的能力。三是树立扁平化理念。优化资源配置，减少中间环节，加大职权和人财物向基层一线下沉力度，构建扁平化的运作架构和指挥体系，解决冗员问题，提升办事效率。四是树立智慧化理念。推进智慧城市建设，充分发挥大数据在基层事务决策、监管、服务中的作用，提升基层治理效能。

（二）深化完善“一核多元”党建引领基层治理体系。进一步完善以社区党委为领导核心，居委会、工作站、股份合作公司、各类社会组织、物业公司、业委会等有序发挥作用的新型城市基层治理格局。一是充分发挥基层党组织领导核心作用。强化党组织抓基层治理的主体责任，压实街道党工委、社区综合党委统筹协调功能，切实开展“党代表进社区”等活动，化解影响群众获得幸福感安全感的矛盾问题。二是增强社区自治功能。完善制度建设和法律保障，引导居委会真正回归自治角色，完善社区议事平台，确保自治有阵地，规范议事规则，理顺运作流程，激发居民参与社区自治的热情。三是加快培育发展各类社会组织。拓展社区生活服务类、公益事业类、慈善互助类、专业调处类社会组织管理服务领域，加强政府向社会组织购买服务力度，鼓励市场、社会各类主体及市民个人积极参与基层治理。

（三）持续优化基层治理职能配置和运行机制。从基层管理和服务需求出发，整体谋划组织架构和职能配置，实现功能错位互补、运行协同有序。一是进一步明晰权责边界。理顺区、街、社区关系，从有利于工作开展和工作有效性出发，按照管理、执法、服务职能性质，结合“互联网+”、信息化运作新特点，合理调整职责分工，重新明确哪些职责由“前端”行使，哪些职责由“中后端”行使，避免职能交叉重叠和推诿扯皮，实现功能错位互补。严禁以签订“责任状”、分解下达指标、考核验收等方式变相向街道推卸责任，取消自上而下的部门考评机制，建立以街道为主体的逆向工作评价机制，着力解决督查检查考核过多过频、过度留痕问题。二是大力推行平台化智慧化运作。按照全事项、全流程管理服务要求，建立一体化的智慧城区综合指挥平台，对区域内跨部门、跨层级的监管和服务，由平台向有关机构智能分派任务、跟踪进度、反馈结果，促使各部门、各层级整体联动运作、责任捆绑，避免过去自下而上、再自上而下地在层级内、层级间来回多轮且单向线性运作格局。三是整合基层治理队伍。整合基层审批、服务、执法等力量，精简合并各类信息采集、巡查、执法队伍。强化街道统一指挥和统筹协调职责，对于个别需要继续实行派驻体制的，日常工作和人员调配、考核以街道管理为主。

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